国务院机构改革 部门合并后如何实现“同舟共济”

  原标题 国务院机构改革︱部门合并后如何实现“同舟共济”

  2013年3月17日,工作人员在原卫生部大楼门口更换新牌,原卫生部大楼门牌更换为“国家卫生和计划生育委员会”。 新华社 图

  政府机构改革是深化行政管理体制改革和推进政府职能转变的主要手段,也是国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。2018年2月28日,十九届三中全会通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》,将深化党和国家机构改革提升到推进国家治理体系和治理能力现代化的国家战略高度,并制定了机构改革的指导方针。

  3月5日,李克强总理在向十三届全国人大一次会议做《政府工作报告》时指出,要想“全面提高政府效能”,就必须“优化政府机构设置和职能配置,深化机构改革,形成职责明确、依法行政的政府治理体系,增强政府公信力和执行力。”十三届全国人大一次会议通过的国务院机构改革方案将正部级机构减少8个,副部级机构减少7个,除国务院办公厅外,国务院组成部门为26个。权威意见指出,本轮改革着重推进重点领域和关键环节的机构职能优化和调整,提高政府执行力。

  大部门制改革是中国政府机构改革的主要做法,即为推进政府事务的综合管理与协调,按政府综合管理职能合并一些政府部门,组成超级大部。我们认为,在部门合并方面需要避免“貌合神离”的浅层融合,着眼于推进合并后的大部门在结构、功能和文化等方面的深度融合。

  那么,何为浅层融合,又如何实现深度融合?部门合并的效果取决于那些因素?本研究基于对中央部委推行大部门制改革过程中两个案例进行的考察,试图回答上述疑问,并就今后顺利推进政府机构改革提出若干建言。

  一、合并后融合难是机构改革的主要挑战

  部门合并可以实现许多有利目的,但是我们的调查研究显示,机构整合和职能融合的力度还远远不够,一些部门甚至存在值得警惕的“貌合神离”乃至“内讧”现象。比如,一些部门看似合二为一了,但实际上仍然像两个互不理睬的部门一样运转。合并后出现问题的部门很少会将矛盾公开化,但矛盾会反映在部门发布的文件和出台的政策上,导致“各自为政”、“相互拆台”和“对着干”的负面后果。

  如果部门表面上合并了,但是在结构、职能、领导和文化等方面都基本上“原封不动”,没有实现实质性的深度融合,机构改革的效果将大打折扣,甚至背离政府机构改革的初衷。

  对任何组织而言,重组和合并都是一个痛苦而艰难的过程。因为那不仅意味着组织成员会因组织的重组和整合而面临诸多不确定性和风险,而且意味着组织将在身份认同、文化信仰和价值体系等方面发生深层次的重大变革。对政府部门来说,机构合并所带来的挑战和产生的影响可能更加强烈。新一轮政府机构改革即将启动,如何让改革真正达到预期效果?本研究认为,特别需要警惕和防范“貌合神离”,避免机构合并了,但人员、职能和文化却仍然貌合神离。

  中国在过去两轮政府机构改革(2008年和2013年)中都经历了大刀阔斧的部门调整,特别是强调“大部门制”这一崭新理念,为机构改革打开了新思路,也为政府职能转变创造了条件。通过大部门制改革,一些职能相近或交叉的部门得以合并,有利于解决“九龙治水”的部门协同难题,并提高政策协同力度和工作效率。

  2008年和2013年机构改革以来,多个部门进行了合并,并取得了一定成效。但是,距离真正的大部门制仍然还有距离。比如,无论是部委数量还是国务院直属的委办局数量,依然达不到理想状态。在上下级政府“职责同构”的背景下,如果中央政府部门不能实质性“瘦身”,就很难推动地方政府机构的精简合并。与此同时,如何让部门合并真正到位,也还需要持续关注。

  尽管学界围绕政府机构改革的必要性和动因等问题进行了大量研究,但少有研究触及机构改革的过程及其整合经历,这使我们对政府机构改革的认识和理解还远远不够。

  二、部门融合难在哪里:结构、人事与领导

  为揭示政府机构和职能的整合情况,我们考察了中央部委合并过程中的两个典型案例。

  2013年,A部和国家B委合并为国家AB委,国家C署同D局合并为国家CD局。之所以选择这两个部门合并方面的案例,主要是因为它们具有很强的典型性和可比性。与此同时,研究人员可以同这些部门的相关人员和专家学者进行深度访谈,并深入机构改革的内部过程进行比较研究。有鉴于此,研究人员主要基于半结构化访谈、档案资料和研究报告等进行质性研究。

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